Перспективное слияние: южные агломерации в поиске новых решений

Фото: РБК Краснодар

Агломерационная модель развития является наиболее оправданной для крупных городов. Так по данным «Центра стратегических разработок», на сегодняшний день в России насчитывается 42 агломерации, в 22 из них (более 1 млн человек в одной агломерации — прим. ред.) общая численность населения на 2022 год превысила 59,1 млн человек, или 40,6% численности населения страны.

48% ВВП российской экономики и 47% инвестиций в основной капитал приходится именно на крупнейшие агломерации. Кумулятивный эффект достигается за счет концентрации трудовых ресурсов и инфраструктурных решений.

На Юге России в числе крупнейших в РФ оказались Ростовская и Краснодарская агломерации. По данным «Центра стратегических разработок», валовая добавленная стоимость в ВРП на душу населения здесь превышает среднероссийское значение. Так, Ростовская агломерация с ВДС в 1,3% находится на пятом месте среди крупнейших в РФ, уступив Московской, Санкт-Петербургской, Екатеринбургской и Самарско-Тальяттинской агломерациям. На восьмом месте с показателем ВДС в 1,2% разместилась Краснодарская агломерация.

При этом на юге преобладает третичный сектор экономики. Отмечается, что производительность труда здесь в среднем на 13% выше, чем в муниципальных образованиях этих же регионов, не входящих в агломерацию

Ростовская и Краснодарская агломерации сформировались естественным образом по моноцентрическому типу за счет длительных связей с периферийными территориями. При этом устойчивые стратегии развития обеих агломераций на уровне власти начали формироваться лишь в последние годы.

Разработкой долгосрочного плана социально-экономического развития Краснодарской агломерации занимается министерство экономики региона и администрации муниципалитетов, входящих в состав агломерации — Краснодар, Горячий Ключ, Динской и Северский районы. При этом Краснодар стал одной из трех пилотных территорий, где апробируется система долгосрочных планов.

По мнению замдиректора по проектным вопросам ООО «НИИ перспективного градостроительства» Ирины Гришечкиной, чтобы агломерация развивалась необходимо продумать, прежде всего, транспортную доступность с точки зрения логистики. Усиливать позиции агломерации должны Восточный и Западный обходы Краснодара, а также появление новых транспортных проектов.

«Другое направление, которое было заложено и до последнего года развивалось — это развитие пригородного городского сообщения, цель которого охватить ближний пояс транспортным сообщением. Так, планировалась дополнительная станция в Горячий Ключ — рекреационный центр Краснодарской агломерации. Транспортное сообщение должно обеспечивать и промышленное развитие, которое осуществляется в Динском районе, и в Восточной промзоне в самом Краснодаре», — рассказала Гришечкина.

По словам эксперта, сдерживающим фактором развития агломерации является отсутствие единого документа, который бы осуществлял взаимоувязку и координацию всех работ в рамках транспортного развития.

«Проблемы, безусловно, есть именно во взаимодействии муниципальных образований в русле агломерации. Пока нет такого документа», — отмечает Гришечкина.

Схожим мнением поделился Генеральный директор Фонда «Институт экономики города» (ИЭГ), директор направления «Муниципальное экономическое развитие» Александр Пузанов.

«Краснодар является одной из трех пилотных агломераций, где разрабатывается долгосрочный план социально-экономического развития Краснодарской агломерации. Это специальный документ, который утвержден распоряжением правительства РФ, в рамках которого разрабатываются пилотные планы, но в этом то и проблема, что они разрабатываются в отсутствии полноценной стратегии. Это фактически уже план мероприятий, куда пытаются вписать проекты, которые должны быть в такой стратегии, но они не всегда стыкуются с тем, что написано про Краснодарскую агломерацию в стратегии социально-экономического развития Краснодарского края», — объясняет Пузанов.

По словам эксперта, стратегия должна определить основные направления развития агломерации, по которым согласовано будут двигаться все муниципальные образования, входящие в ее состав. Ключевую роль здесь играет то, что планируют соседи через границу муниципального образования.

«Самое главное — это согласование дорожной сети, чтобы дороги не обрывались на границе муниципального района. Кроме того, должны появиться ключевые стратегические направления и проекты. Например, единый проездной билет для жителей муниципальных образований, входящих в Краснодарскую агломерацию, чтобы можно было транзитом по единому билету доехать из станицы Динской до, условно говоря, Горячего ключа. Это могут быть проекты инвестиционные, институциональные, по согласованию каких-то ключевых положений в муниципальных документах по территориальному планированию. Многое можно включить в этот список. Для этого и делается стратегия. Целью должно стать эффективное использование земельных ресурсов и распределение трудового потенциала», — добавляет Александр Пузанов.

Глава экспертного направления Strategy Partners Сергей Лозинский также отмечает, что для Краснодарской агломерации ключевыми факторами успеха являются установление переговорного и договорного процесса вовлеченных регионов и муниципалитетов, правильное мастер-планирование и процесс реализации мастер-плана. Приоритетными темами для Краснодарской агломерации должны стать сбалансированное территориальное развитие, рабочие места и транспорт.

«Еще одним «подводным камнем» может стать то, что агломерация включает в себя муниципалитеты не только Краснодарского края, но и Республики Адыгея. Поэтому для развития этой агломерации важно организовать полноценный процесс обсуждения, формирования и реализации договоренностей со всеми ключевыми участниками», — считает Лозинский.

Власти Ростовской области формируют общую транспортную инфраструктуру по агломерационной модели уже более 10 лет. Так, экспозиция «Большой Ростов», как территория, состоящая из Ростова-на-Дону и городов-спутников Батайск, Аксай, Азов, Новочеркасск, а также нескольких муниципальных образований была представлена еще в 2012 на выставке «Транспорт России». Тогда же в правительстве региона был создан совет по развитию Ростовской агломерации.
Как рассказал донской архитектор, профессор ЮФУ, советник РААСН Сергей Алексеев, такой подход объясняется коммуникативной близостью городов спутников Ростова.

«Фактор естественного формирования агломерации привел к тому, что аэропорт перенесли к северо-востоку от Ростова-на-Дону. Регион получил новое развитие, а старый аэропорт превращают в новую жилую территорию. Ростовская агломерация имеет все преимущества, потому что увеличивается доходный потенциал. Это положительный фактор с точки зрения строительства новых дорог и магистралей. Новый виток развития создаст и проект городской электрички, реализуемый «Синарой». «Большой Ростов» также предполагал и строительство метро, но здесь свою роль сыграл инженерный фактор. В будущем, думаю, здесь появится и метро», — отметил Алексеев.

Окончательный закон «О развитии агломераций в Ростовской области» был принят в регионе в июне 2022 года. Как комментировал тогда председатель Заксобрания Ростовской области Александр Ищенко, он позволит развивать межмуниципальное сотрудничество без формального объединения границ расположенных рядом городов и районов трех существующих региональных агломераций — Ростовской, Волгодонской и Восточно-Донбасской.

«Мы решили создать агломерации для того, чтобы внутри этих территорий была общая правовая база. Создание агломераций позволит развивать территории комплексно», — говорил Ищенко. При этом такой подход, согласно закону, не будет влиять на существующие границы муниципалитетов.

Вместе с тем, как отмечают эксперты, несмотря на такую оптимизацию, автономия отдельных территорий внутри Ростовской агломерации вопрос времени. Так, по мнению Алексеева, одним из сценариев развития Ростовской агломерации может стать присоединение ближайших территорий к донской столице, в частности, Батайска. Схожего мнения придерживается и директор Центра компетенций по развитию городской среды Ростовской области Александра Харченко.

«Границы «Большого Ростова» фактически и так уже установлены. Есть аэропорт «Платов», есть Северный и Восточный обходы, и присоединение Аксая и Батайска — это, скорее, дело времени. Эти территории с Ростовом прочно связывает рабочая миграция, а также новая застройка, однако, хотелось бы, чтобы их в полной мере объединила еще и транспортная инфраструктура — с этим пока есть сложности. Город продолжит разрастаться и перспективными направлениями станут Новочеркасск, Азов и Мясниковский район. Это не хорошо и не плохо, ведь агломерации — главные центры притяжения в масштабах страны и их развитие при любом крупном городе связано с усиливающейся конкуренцией регионов за все виды ресурсов, в том числе, ресурсы человеческие», — поделилась своим видением Харченко.

Спорным моментом в экспертном сообществе остается подход к постепенной децентрализации донской столицы, как ядра всей Ростовской агломерации. Если перенос аэропорта и появление жилой застройки в левобережной части города эксперты единогласно называют положительным фактором, который создаст новые центры притяжения, то перенос правительственного квартала в зону старого аэропорта Ростова вызывает споры. По словам Харченко, его перенос, а также появление парка и новых культурных объектов приведет к формированию нового социально-культурного кластера. Тогда как архитектору Сергею Алексееву такое решение представляется насилием над городом.

«Я против переноса административных правительственных зданий в район старого аэропорта. Это абсолютно неверное решение, на мой взгляд. С точки зрения градостроительства любые потоки централитета — это положительная вещь. Децентрализация с этой точки зрения мне представляется насилием над городом, так как центр прекрасен тем, что он равнодоступен», — говорит Алексеев.

Как отмечает Сергей Лозинский, в целом фактор децентрализации в развитии агломераций зачастую является решающим для всей модели развития территории. Грамотным подходом в таком планировании эксперт называет создание новых логистически продуманных точек притяжения.

«Если говорить о положительных примерах на Юге России, то в агломерации Сочи предпринимаются попытки «разгрузить» центральную часть за счет формирования новых центров притяжения в Красной Поляне, в Сириусе, а в настоящее время и в Лазаревском районе, и, наверное, можно констатировать, что несмотря на беспрецедентный приток туристов, эти попытки дают определенный положительный результат», — рассказал Лозинский.

Он также добавил, что в целом на Юге сама потребность в децентрализации и создании новых точек притяжения исторически была несколько меньше, поскольку южные города в основном сами были более рассредоточенными и, как правило, имели несколько таких центров. Первым исключением здесь стал Краснодар, — в связи с огромными темпами роста жилищного строительства и численности населения.

«В этом случае даже формирование новых центров притяжения, например, вокруг стадиона и парка «Краснодар», не помогает, поскольку сами эти места «притягивают» не только посетителей, но и плотнейшую, даже по московским меркам, жилую застройку, и, как следствие, новые «узкие места» в транспортных потоках. Поэтому любые проекты децентрализации должны быть, во-первых, комплексными, а во вторых, движимыми не столько желанием построить еще больше квадратных метров, сколько желанием действительно разгрузить город и сделать его более устойчивым», — добавил глава экспертного направления Strategy Partners.

Этот и другие материалы читайте в августовском выпуске журнала РБК+Юг